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      指導案例174號:中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴雅礱江流域水電開發有限公司生態環境保護民事公益訴訟案
      • 來源:最高人民法院
      • 發布時間:2021-12-03 11:09:09

        指導案例174號

        中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴雅礱江流域水電開發有限公司生態環境保護民事公益訴訟案

       ?。ㄗ罡呷嗣穹ㄔ簩徟形瘑T會討論通過 2021年12月1日發布)

        關鍵詞:民事/生態環境保護民事公益訴訟/潛在風險/預防性措施/瀕危野生植物

        裁判要點

        人民法院審理環境民事公益訴訟案件,應當貫徹綠色發展理念和風險預防原則,根據現有證據和科學技術認為項目建成后可能對案涉地瀕危野生植物生存環境造成破壞,存在影響其生存的潛在風險,從而損害生態環境公共利益的,可以判決被告采取預防性措施,將對瀕危野生植物生存的影響納入建設項目的環境影響評價,促進環境保護和經濟發展的協調。

        相關法條

        《中華人民共和國環境保護法》(2014年4月24日修訂)第5條

        基本案情

        雅礱江上的牙根梯級水電站由雅礱江流域水電開發有限公司(以下簡稱雅礱江公司)負責建設和管理,現處于項目預可研階段,水電站及其輔助工程(公路等)尚未開工建設。

        2013年9月2日發布的中國生物多樣性紅色名錄中五小葉槭被評定為“極?!?。2016年2月9日,五小葉槭列入《四川省重點保護植物名錄》。2018年8月10日,世界自然保護聯盟在其紅色名錄中將五小葉槭評估為“極度瀕?!?。當時我國《國家重點保護野生植物名錄》中無五小葉槭。2016年9月26日,四川省質量技術監督局發布《五小葉槭播種育苗技術規程》。案涉五小葉槭種群位于四川省雅江縣麻郎措鄉沃洛希村,當地林業部門已在就近的通鄉公路堡坎上設立保護牌。

        2006年6月,中國水電顧問集團成都勘測設計研究院(以下簡稱成勘院)完成《四川省雅礱江中游(兩河口至卡拉河段)水電規劃報告》,報告中將牙根梯級水電站列入規劃,該規劃報告于2006年8月通過了水電水利規劃設計總院會同四川省發展改革委組織的審查。2008年12月,四川省人民政府以川府函〔2008〕368號文批復同意該規劃。2010年3月,成勘院根據牙根梯級水庫淹沒區最新情況將原規劃的牙根梯級調整為牙根一級(正常蓄水位2602m)、牙根二級(正常蓄水位2560m)兩級開發,形成《四川省雅礱江兩河口至牙根河段水電開發方案研究報告》,該報告于2010年8月經水電水利規劃設計總院會同四川省發展改革委審查通過。

        2013年1月6日、4月13日國家發展改革委辦公廳批復:同意牙根二級水電站、牙根一級水電站開展前期工作。由雅礱江公司負責建設和管理,按照項目核準的有關規定,組織開展水電站的各項前期工作。待有關前期工作落實、具備核準條件后,再分別將牙根梯級水電站項目申請報告上報我委。對項目建設的意見,以我委對項目申請報告的核準意見為準。未經核準不得開工建設。

        中國生物多樣性保護與綠色發展基金會(以下簡稱綠發會)認為,雅江縣麻郎措鄉沃洛希村附近的五小葉槭種群是當今世界上殘存最大的五小葉槭種群,是唯一還有自然繁衍能力的種群。牙根梯級水電站即將修建,根據五小葉槭雅江種群的分布區海拔高度和水電站水位高度對比數值,牙根梯級水電站以及配套的公路建設將直接威脅到五小葉槭的生存,對社會公共利益構成直接威脅,綠發會遂提起本案預防性公益訴訟。

        裁判結果

        四川省甘孜藏族自治州中級人民法院于2020年12月17日作出(2015)甘民初字第45號民事判決:一、被告雅礱江公司應當將五小葉槭的生存作為牙根梯級水電站項目可研階段環境評價工作的重要內容,環境影響報告書經環境保護行政主管部門審批通過后,才能繼續開展下一步的工作;二、原告綠發會為本案訴訟產生的必要費用4萬元、合理的律師費1萬元,合計5萬元,上述款項在本院其他環境民事公益訴訟案件中判決被告承擔的生態環境修復費用、生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失費用等費用(環境公益訴訟資金)中支付(待本院有其他環境公益訴訟資金后執行);三、駁回原告綠發會的其他訴訟請求。一審宣判后當事人未上訴,判決已發生法律效力。

        裁判理由

        法院生效裁判認為:我國是聯合國《生物多樣性公約》締約國,應該遵守其約定?!渡锒鄻有怨s》中規定,我們在注意到生物多樣性遭受嚴重減少或損失的威脅時,不應以缺乏充分的科學定論為理由,而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施;各國有責任保護它自己的生物多樣性并以可持久的方式使用它自己的生物資源;每一締約國應盡可能并酌情采取適當程序,要求就其可能對生物多樣性產生嚴重不利影響的擬議項目進行環境影響評估,以期避免或盡量減輕這種影響。因此,我國有保護生物多樣性的義務。同時,《生物多樣性公約》規定,認識到經濟和社會發展以及根除貧困是發展中國家第一和壓倒一切的優先事務。按照《中華人民共和國節約能源法》第四條“節約資源是我國的基本國策。國家實施節約與開發并舉、把節約放在首位的能源發展戰略”的規定和《中華人民共和國可再生能源法》第二條第一款“本法所稱可再生能源,是指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源”的規定,可再生能源是我國重要的能源資源,在滿足能源要求,改善能源結構,減少環境污染,促進經濟發展等方面具有重要作用。而水能資源是最具規模開發效益、技術最成熟的可再生能源。因此開發建設水電站,將水能資源優勢轉化為經濟優勢,在國家有關部門的監管下,利用豐富的水能資源,合理開發水電符合我國國情。但是,我國水能資源蘊藏豐富的地區,往往也是自然環境良好、生態功能重要、生物物種豐富和地質條件脆弱的地區。根據《中華人民共和國環境保護法》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的相關規定,環境保護是我國的基本國策,并且環境保護應當堅持保護優先、預防為主的原則。預防原則要求在環境資源利用行為實施之前和實施之中,采取政治、法律、經濟和行政等手段,防止環境利用行為導致環境污染或者生態破壞現象發生。它包括兩層含義:一是運用已有的知識和經驗,對開發和利用環境行為帶來的可能的環境危害采取措施以避免危害的發生;二是在科學技術水平不確定的條件下,基于現實的科學知識評價風險,即對開發和利用環境的行為可能帶來的尚未明確或者無法具體確定的環境危害進行事前預測、分析和評價,以促使開發決策避免可能造成的環境危害及其風險出現。因此,環境保護與經濟發展的關系并不是完全對立的,而是相輔相成的,正確處理好保護與發展的關系,將生態優先的原則貫穿到水電規劃開發的全過程,二者可以相互促進,達到經濟和環境的協調發展。利用環境資源的行為如果造成環境污染、生態資源破壞,往往具有不可逆性,被污染的環境、被破壞的生態資源很多時候難以恢復,單純事后的經濟補償不足以彌補對生態環境造成的損失,故對環境污染、生態破壞行為應注重防范于未然,才能真正實現環境保護的目的。

        具體到本案中,鑒于五小葉槭在生物多樣性紅色名錄中的等級及案涉牙根梯級水電站建成后可能存在對案涉地五小葉槭原生存環境造成破壞、影響其生存的潛在風險,可能損害社會公共利益。根據我國水電項目核準流程的規定,水電項目分為項目規劃、項目預可研、項目可研、項目核準四個階段,考慮到案涉牙根梯級水電站現處在項目預可研階段,因此責令被告在項目可研階段,加強對案涉五小葉槭的環境影響評價并履行法定審批手續后才能進行下一步的工作,盡可能避免出現危及野生五小葉槭生存的風險是必要和合理的。故綠發會作為符合條件的社會組織在牙根梯級水電站建設可能存在損害環境公共利益重大風險的情況下,提出“依法判令被告立即采取適當措施,確保不因雅礱江水電梯級開發計劃的實施而破壞珍貴瀕危野生植物五小葉槭的生存”的訴訟請求,于法有據,人民法院予以支持。

        鑒于案涉水電站尚未開工建設,故綠發會提出“依法判令被告在采取的措施不足以消除對五小葉槭的生存威脅之前,暫停牙根梯級水電站及其輔助設施(含配套道路)的一切建設工程”的訴訟請求,無事實基礎,人民法院不予支持。

        (生效裁判審判人員:張犁、王彤、吳杰、姜莉、魏康清、薛斌、龔先彬)

      責任編輯:劉帆
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